Sommet humanitaire mondial : gagnants et perdants

Les organisateurs étaient encore en train de faire le décompte lorsque le Secrétaire général des Nations Unies Ban Ki-moon a annoncé que plus de 1 500 engagements avaient été pris dans le cadre du Sommet humanitaire mondial, une série ahurissante de tables rondes à huis clos, de débats et d’annonces impromptues qui a eu lieu la semaine dernière.

Si naviguer dans le labyrinthe de corridors où s’entassaient assistants et gardes de sécurité était déjà un défi, le plus difficile était sans doute de tirer des conclusions des discussions menées simultanément par des milliers de personnes sur un vaste éventail de sujets à l’occasion de quelque 200 événements séparés. Comme l’a souligné une observatrice : « Le Sommet, qui était à la fois une rencontre politique de haut niveau et une réunion publique, était schizophrénique par nature. »

Alors que la poussière retombe, nous vous proposons un résumé de ce qui a été convenu et de ce sur quoi les participants n’ont pas réussi à s’entendre. (N’hésitez pas à compléter notre synthèse en nous transmettant vos commentaires par Twitter : @irinnews)

Pour rappel, voici ce qui était à l’ordre du jour des discussions à l’approche du Sommet.

Ce qui a été convenu

Le financement de l’aide doit être plus efficace.

Le résultat le plus concret du Sommet est sans doute la signature de ladite « Grande Négociation » (« Grand Bargain ») par des représentants des 30 principaux bailleurs de fonds et organisations d’aide humanitaire. L’objectif est de rendre l’aide plus efficace, notamment en harmonisant les propositions des bailleurs de fonds – coûteuses en temps – et les exigences en matière de reporting, en réduisant les frais généraux, en introduisant des évaluations collectives des besoins et en affectant moins de fonds à des projets spécifiques (lire aussi : La Grande Négociation : décryptage). Les signataires se sont en outre montrés favorables à un recours accru aux transferts en espèces, mais les cibles spécifiques se limitent à des promesses individuelles plutôt qu’à un engagement collectif. Cela est encore plus vrai pour les ONG que pour les gouvernements (bien que le Royaume-Uni et l’Italie soient des exceptions notables). Par exemple, World Vision et le Comité international de secours (International Rescue Committee, IRC) ont respectivement promis de verser la moitié et le quart de leur aide en espèces d’ici 2020, un pourcentage bien supérieur à la moyenne actuelle du secteur, qui est de 6 pour cent. Certains bailleurs de fonds ont également commencé à annoncer leur intention de verser pour la première fois des subventions humanitaires pluriannuelles et se sont entendus pour faire passer le plafond du Fonds central pour les interventions d’urgence des Nations Unies (CERF) de 500 millions à 1 milliard de dollars. Ce fonds permet aux agences des Nations Unies de répondre aux crises plus rapidement et avec une plus grande flexibilité. Reste maintenant à déterminer à quelle institution sera confiée la responsabilité de la mise en oeuvre de la « Grande Négociation ». L’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) et le Comité permanent interorganisations (CPI) sont des candidats potentiels.

L’aide doit être gérée par les organisations locales.

Comme on pouvait s’y attendre, le thème de la « localisation » a été particulièrement populaire dans les discussions. Les signataires de la « Grande Négociation » se sont entendus pour verser un quart des financements humanitaires aux organisations locales et nationales, et ce, « aussi directement que possible ». Le Sommet a également été l’occasion du lancement fort attendu de NEAR, un réseau visant à « refaçonner le système d’aide humanitaire et de développement actuel, qui, pour l’heure, fonctionne selon le principe hiérarchique, afin qu’il soit géré et ancré localement et bâti autour de partenariats équitables, dignes et redevables ». Vingt-sept ONG internationales ont également signé la nouvelle Charter4Change, s’engageant ainsi à verser 20 pour cent de leur financement aux ONG nationales d’ici 2018 (et à publier ce pourcentage de façon transparente) ainsi qu’à agir pour contrer le drainage de la capacité des organisations locales provoqué par le recrutement d’employés locaux au sein d’ONG internationales.

L’éducation est une priorité humanitaire.

Une ancienne employée de l’organisation Save the Children a dit qu’elle s’était presque mise à pleurer au moment du lancement du fonds Education Cannot Wait. Après des années de lobbying, on admet enfin que l’éducation est tout aussi importante que l’aide alimentaire et la fourniture d’abris lors d’une crise. « C’est quelque chose de nouveau », a dit à IRIN Peter Maurer, président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). « Et nous ne devrions pas sous-estimer le pouvoir de changement des consensus qui se dégagent lors de conférences ». En moyenne, moins de 2 pour cent de l’aide humanitaire est consacrée à l’éducation (certains bailleurs de fonds ont individuellement promis d’augmenter cette proportion à 30 pour cent). Le fonds vise à recueillir 3,85 milliards de dollars sur 5 ans. Quatre-vingt-dix millions de dollars ont déjà été récoltés grâce aux contributions versées par Dubai Cares, les États-Unis, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l’Union européenne.

Les interventions humanitaires doivent assurer une meilleure inclusion des personnes handicapées.

Près d’une centaine de gouvernements, d’organisations d’aide humanitaire et d’autres acteurs ont signé une autre charte par laquelle ils se sont engagés à éviter toute forme de discrimination envers les personnes handicapées dans leurs interventions humanitaires et à tenir compte de leurs besoins au moment de concevoir leurs programmes d’aide.

UN Photo/Eskinder Debebe
Le Secrétaire général des Nations Unies Ban Ki-moon lors d’une session spéciale sur l’inclusion des personnes handicapées dans l’action humanitaire.

Le monde doit investir dans la prévention et l’atténuation des risques.

On sait depuis longtemps que chaque dollar investi dans la préparation aux crises permet d’en épargner 7 au moment d’y répondre. Il semble pourtant très difficile de procéder à ce changement. L’organe de réduction des risques de catastrophes des Nations Unies a appelé à la création d’un « indicateur » permettant d’assurer un suivi des dépenses en matière de RRC. Aucun objectif spécifique n’a cependant été fixé. Une conférence (plus importante) sur le sujet a eu lieu à Sendaï en mars dernier, mais le processus du SHM a mis l’accent sur la façon dont la prévention et l’intervention pouvaient être combinées (et sur la place de la « résilience » dans tout cela). Plusieurs nouvelles initiatives témoignent de l’existence d’un consensus plus large quant à la nécessité d’une réorientation. Les ministres des Finances du V20, le groupe des 20 pays les plus vulnérables, ont lancé un nouveau partenariat en collaboration avec la Banque mondiale et les Nations Unies. L’objectif est d’aider leurs pays à mieux se préparer aux chocs, notamment en améliorant l’accès aux analyses de risques, aux plans de contingence et aux programmes de protection sociale. La Fédération internationale de la Croix-Rouge (FICR) est à la tête d’une coalition distincte qui vise à mobiliser un million de personnes pour renforcer la « résilience » d’ici 2020. Une autre alliance a été créée pour améliorer la préparation aux crises en milieu urbain en collaborant notamment avec les acteurs municipaux locaux. M. Ban a dit que les Nations Unies mettraient l’accent sur l’amélioration de l’analyse des risques et le Liberia a annoncé la création d’un système d’alerte précoce pour l’Afrique de l’Ouest.

De nouveaux mécanismes de financement doivent être testés.

Face à un déficit de financement humanitaire estimé de façon très approximative à 15 milliards de dollars, le Sommet a mis l’accent sur la nécessité de trouver de nouvelles approches de financement. Plusieurs initiatives ont été annoncées, notamment la création d’un Humanitarian Impact Bond (HIB) permettant à des acteurs privés d’investir dans un programme humanitaire et d’être remboursés (avec profit) par les bailleurs de fonds traditionnels si certains objectifs sont atteints ; la constitution d’un fonds de dotation islamique mondial autonome pour répondre aux besoins humanitaires ; et le lancement d’une initiative dirigée par le secteur privé et destinée à améliorer le financement des risques dans les pays les plus vulnérables (soutenue par un fonds pour aider à payer la prime). Des centaines d’entreprises ont également appuyé une nouvelle initiative visant à mieux coordonner l’implication du secteur privé dans l’action humanitaire. Un analyste financier a fait remarquer que ces innovations « en vogue » n’étaient pas toujours fondées sur des théories économiques solides, mais le Sommet a démontré que ce genre d’initiative bénéficiait malgré tout d’un soutien clair de la part des donateurs.

Les organisations régionales ont un rôle important à jouer.

Les organisations régionales intergouvernementales se plaignent depuis longtemps qu’on ne leur accorde pas la place qu’elles méritent dans le processus décisionnel humanitaire. Elles sont pourtant capables d’intervenir plus rapidement [que les organisations internationales] dans les crises qui secouent leur région et de mieux respecter les particularités culturelles. Au cours des dernières années, des efforts (souvent peu fructueux) ont été déployés pour développer la capacité de groupes tels que l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et la Ligue arabe. Le Sommet d’Istanbul est cependant allé plus loin en donnant naissance au Regional Organisations Humanitarian Action Network (ROHAN), un réseau qui a pour objectif de formaliser le rôle des organisations régionales dans l’architecture humanitaire internationale. « Ce ne sont que les balbutiements », a dit Oliver Lacey-Hall, un responsable à Jakarta du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) qui a travaillé en étroite collaboration avec l’ASEAN. « Mais, à mon sens, cela démontre que l’on considère de plus en plus que les organisations régionales (et leurs États membres) ont un rôle à jouer dans les affaires humanitaires. »

Le secteur humanitaire est un écosystème, pas un système.

On peut considérer que la structure du Sommet était à la fois une force et une faiblesse. Contrairement à la COP21 et à la plupart des grands sommets organisés par les Nations Unies, le SHM n’était pas un processus intergouvernemental visant à rédiger à l’avance un texte qui fait consensus. L’objectif du processus était plutôt de recueillir une multitude d’idées en consultant tous les acteurs impliqués dans le secteur de l’aide, y compris les organisations de la société civile et le secteur privé. Cela explique sa complexité et son caractère confus. Mais cela signifie aussi que de nombreuses voix qui n’ont traditionnellement pas de pouvoir ont pu être entendues. Le chaos et l’absence de direction qui ont caractérisé le Sommet représentaient en eux-mêmes une reconnaissance tacite de la croyance de plus en plus populaire selon laquelle le secteur humanitaire est un « écosystème » et non pas un système fonctionnant selon un principe hiérarchique, un système de commandement et de contrôle, et il exige dès lors un virage plus prononcé vers la collaboration et l’« interopérabilité » (ça y est, j’ai utilisé le terme !) entre ses acteurs. En réunissant un éventail aussi large d’acteurs, le Sommet a également contribué à attirer l’attention des politiques, du secteur des affaires et de l’ensemble de la société sur les questions humanitaires. L’un des employés des Nations Unies a évoqué l’« arrivée à maturité » du secteur et plusieurs participants ont parlé de l’énergie positive et de la formidable dynamique créées par la rencontre d’un éventail aussi vaste d’acteurs ainsi que par la multitude d’idées abordées.

Le secteur humanitaire doit mieux répondre aux conflits.

Le secteur humanitaire a développé ses meilleurs mécanismes de financement, modalités organisationnelles et approches à la suite du tsunami qui a eu lieu en 2004 dans l’océan Indien. Le système est ainsi essentiellement conçu pour répondre aux catastrophes naturelles. Or 80 pour cent des interventions humanitaires ont lieu dans un contexte de conflits prolongés. Et c’est là que le bât blesse. Pour Yves Daccord, directeur général du CICR, le conflit syrien et la crise des réfugiés qui s’est ensuivie ont forcé la communauté internationale à prendre conscience que les conflits prolongés doivent être au coeur du travail humanitaire – et le Sommet a permis de concrétiser cette prise de conscience. Selon Jeremy Konyndyk, directeur du Bureau de l’USAID pour l’assistance à l’étranger en cas de catastrophe, le SHM a permis de « renforcer et d’accélérer le virage vers un système plus axé sur ce problème et qui peut y répondre d’une manière plus cohérente et systémique ».

Ce qui n’a pas fait l’objet d’une entente

Dans l’ensemble, quelque 8 000 personnes ont participé au Sommet d’Istanbul (ce qui inclut les exposants). Des représentants de 173 pays (y compris 55 chefs d’État), de nombreuses agences des Nations Unies, d’ONG, d’organisations de la société civile, d’organisations philanthropiques, du secteur privé et du secteur académique étaient notamment présents.

« Faire converger les intérêts d’une constellation d’acteurs aussi divers est une tâche foncièrement ardue », a dit M. Ban aux journalistes à la fin du Sommet.

Voici les éléments pour lesquels peu de progrès ont été enregistrés.

La volonté politique de mettre un terme aux conflits.

La principale déception du SHM – un sommet dont l’un des objectifs était précisément de trouver des moyens de prévenir et de mettre un terme aux conflits – est sans doute l’absence des leaders mondiaux, et en particulier des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies. M. Konyndyk s’est porté à la défense du président américain Barack Obama en disant : « Je ne crois pas que l’on puisse mettre en doute l’engagement des États-Unis dans ce domaine […] Le président n’a pas pu assister personnellement à l’événement, c’est tout. » La table ronde de haut niveau sur le thème du « leadership politique pour mettre fin et prévenir les conflits » semblait cependant un peu futile en l’absence du président américain et d’autres dirigeants importants, même si certaines promesses intéressantes ont été faites (la France a notamment annoncé qu’elle n’utiliserait pas son veto auprès du Conseil de sécurité en cas d’atrocités de masse). « Le fait qu’il était OK que ces responsables haut placés ne se présentent pas et qu’ils ne reçoivent qu’une faible remontrance de la part du Secrétaire général donne une piètre impression de l’état des relations de pouvoir », a commenté un fonctionnaire des Nations Unies.

WHS/Metin Pala
Le Secrétaire général des Nations Unies Ban Ki-moon et le président turc Erdogan se serrent la main lors de la cérémonie de clôture.

La gestion des réfugiés et des personnes déplacées.

À l’approche du Sommet, le Secrétaire général des Nations Unies avait proposé l’adoption d’une approche plus juste visant à partager le fardeau des réfugiés avec les pays d’accueil et l’adoption d’un objectif pour réduire les déplacements internes de 50 pour cent d’ici 2030. Le thème de la migration a été abordé « plus sobrement », ce qui était rafraîchissant, selon M. Maurer, du CICR. Or, d’après le résumé officiel de l’événement, les participants ont simplement « décidé d’adopter une nouvelle approche » pour répondre aux besoins des réfugiés et des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDIP), sans définir plus concrètement cette approche. L’ancien Haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés António Guterres est resté vague lorsqu’IRIN lui a demandé si de réels progrès avaient été réalisés : « Je pense que l’on fait beaucoup de progrès à cet égard, mais il y a encore beaucoup à faire. » Jeff Crisp, analyste sur les questions liées aux réfugiés et ancien chef du service de l’évaluation et de l’élaboration de la politique du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), s’est montré plus direct. Il a ajouté, en parlant des déplacements forcés : « Les attentes et les accomplissements du SHM sont très modestes. » On peut supposer que les responsables se gardent des munitions diplomatiques pour les événements jumeaux organisés par les Nations Unies et les États-Unis sur le sujet de la migration qui auront lieu en marge de l’Assemblée générale des 19 et 20 septembre.

La protection des civils dans les zones de conflit.

Pour Jan Egeland, Conseiller spécial de l’Envoyé spécial des Nations Unies pour la Syrie, il fallait, pour pouvoir qualifier le Sommet d’Istanbul de succès, que son issue ait un impact réel pour les citoyens d’Alep, en Syrie, qui doivent composer avec des bombardements incessants. « Le Sommet a permis de nouvelles avancées dans le domaine de l’aide, dans lequel nous sommes déjà relativement bons », a dit M. Egeland à IRIN. « Malheureusement, j’ai constaté moins de progrès en ce qui concerne la protection, car c’est un domaine plus difficile. J’espérais que l’on mette davantage l’accent là-dessus », a-t-il ajouté, faisant écho aux commentaires des représentants de plusieurs ONG. M. Maurer s’est montré plus nuancé : il a dit que s’il ne pouvait pas parler d’« avancées spectaculaires », il avait cependant constaté qu’il y avait consensus quant à l’importance de respecter les règles de guerre. Manuel Bessler, chef du Corps suisse d’aide humanitaire, a remarqué un certain « ralliement autour du drapeau » lors d’une session sur le respect du droit international humanitaire. « C’était un peu comme si l’on prêchait à des convertis », a-t-il dit à IRIN. « Beaucoup d’engagements ont été pris, mais ils l’ont généralement été par ceux qui sont déjà engagés. Nous avons besoin de l’engagement de ceux qui ne sont pas engagés du tout, ou pas encore, ou qui doivent encore être convaincus. Sur ce front-là, il faut faire plus et mieux. » Le fait que nous en soyons encore à demander aux acteurs internationaux de s’engager à respecter des normes internationalement reconnues montre à quel point nous avons encore du chemin à faire.

Le fossé entre l’aide humanitaire et l’aide au développement.

L’une des principales priorités évoquées à l’approche du Sommet était de mettre fin au cloisonnement entre l’intervention humanitaire, l’atténuation des effets du changement climatique et l’aide au développement afin de développer une approche plus cohérente de l’aide. Les grandes agences des Nations Unies ont toutes signé un « engagement à l’action » [Commitment to Action] en vertu duquel ils s’engagent à recourir à une « nouvelle façon de travailler » [New Way of Working] (notez le recours aux majuscules) ensemble à l’atteinte de résultats collectifs compatibles avec les Objectifs de développement durable sur des échéances pluriannuelles. Et pourtant le Sommet n’a pas fourni une définition précise de la convergence. Comme l’a dit un employé des Nations Unies : « On peut envisager une approche conjointe, mais il faut d’abord la définir comme il faut ! » Le sujet est toujours controversé, en particulier pour les « puristes » humanitaires qui s’inquiètent qu’une fusion avec le travail de développement entraîne une politisation de l’intervention humanitaire. Lors d’une session sur le thème de la convergence, l’Allemagne a dirigé un débat houleux, affirmant qu’elle « rendrait le financement durable des organisations humanitaires conditionnel à l’inclusion du respect des principes humanitaires dans les politiques internes et la formation ainsi qu’à la transparence concernant la façon dont les principes humanitaires sont respectés dans la pratique ».

Placer les populations au coeur de l’action humanitaire.

On a beaucoup parlé de l’importance de placer les personnes affectées par les crises « au coeur » de l’action humanitaire. Or, le sujet n’a pas obtenu l’attention que l’on pouvait espérer lors du Sommet. Il avait d’ailleurs été largement mis de côté dans le rapport du Secrétaire général établissant les priorités du Sommet d’Istanbul, et ce, même s’il avait été identifié comme un sujet important lors des consultations précédentes. Lors de la principale session sur le sujet (qui a été ajouté tardivement à l’ordre du jour), « il n’y a eu aucune mention du terme ‘redevabilité’ », a dit l’un des participants. Les organisateurs espéraient trouver des moyens plus clairs permettant aux « utilisateurs finaux » de l’aide d’avoir une véritable influence, notamment par le biais d’engagements à adhérer aux normes de la CHS Alliance, l’adoption d’une approche commune pour obtenir une rétroaction de la part des communautés affectées et l’exigence d’obtention de cette rétroaction comme condition préalable au financement des projets (comme le font déjà les États-Unis et le Royaume-Uni). La « Grande Négociation » fait mention de la « révolution de la participation », mais, comparée à d’autres aspects de cette entente, cette mention est « très vague et très ambitieuse », selon Kate Halff, secrétaire exécutive du Comité directeur pour l’action humanitaire (SCHR, selon le sigle anglais), qui représente neuf des plus grandes organisations humanitaires. Plusieurs gouvernements et organisations ont promis d’adopter les normes de redevabilité de la CHS Alliance et Lise Grande, Représentante spéciale adjointe de la Mission d’assistance des Nations Unies pour l’Irak, a fait des recommandations spécifiques qui ont été bien reçues quant à la façon dont ces normes pouvaient être appliquées sur le terrain. Les militants en faveur de la redevabilité ont cependant été globalement déçus par le peu d’importance accordée au sujet lors du Sommet. Comme l’a indiqué Oxfam dans un communiqué, « les gouvernements ont continué de manifester un intérêt de pure forme à la redevabilité. »

La réforme des Nations Unies.

Tout comme la redevabilité envers les personnes affectées, la réforme des Nations Unies n’est presque pas mentionnée dans le rapport du Secrétaire général sur les priorités du Sommet, sur lesquelles l’ordre du jour de l’événement était basé. « L’une des principales faiblesses du SHM est l’absence de conversation honnête sur la réforme du Conseil de sécurité, la réforme des agences des Nations Unies, la réforme politique nécessaire », a dit Degan Ali, cofondatrice de NEAR, un réseau d’ONG du Sud. « Je suis désolée, mais je crois que cette omission représente un échec lamentable du Sommet humanitaire mondial. Et je pense qu’il y a des institutions bien établies qui ne souhaitent pas avoir ces conversations. » La « Grande Négociation » propose des moyens de mettre en oeuvre certaines des réformes structurelles nécessaires, par exemple en s’engageant à mener des évaluations des besoins cohérentes et « impartiales » et à se livrer à moins de concurrence entre les organisations humanitaires. Or, tandis que les gouvernements et les ONG ont examiné très sérieusement la question de la réforme, James Munn, responsable des politiques auprès du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC), croit que « ce sont les agences des Nations Unies qui sont réticentes à apporter des changements majeurs à leur façon de travailler ». Lors d’un événement mené en parallèle, Nan Buzard, directrice administrative du Conseil international des agences bénévoles (International Council of Voluntary Agencies, ICVA), s’est interrogé à savoir si l’adoption rapide de l’aide en espèces (qui rend la spécialisation de certaines agences des Nations Unies discutable) n’était pas un moyen détourné d’introduire une réforme du mandat et des agences des Nations Unies.

Une feuille de route pour la suite des choses.

Les Nations Unies s’appuieront sur l’interminable liste des engagements individuels et collectifs pris lors du Sommet pour créer une « plateforme d’engagement à l’action » [Commitments to Action platform]. Celle-ci sera rendue accessible au public « et nous permettra de rendre des comptes pour les engagements que nous avons pris », a dit M. Ban. On ignore encore comment cela sera fait exactement. Les Nations Unies prévoient de « revoir » les engagements avec les participants au Sommet pendant l’été afin que M. Ban puisse présenter un rapport contenant des recommandations pour les États membres lors de l’Assemblée générale qui aura lieu en septembre. « Je proposerai des moyens de faire progresser nos engagements par des processus intergouvernementaux, des forums interagences et d’autres mécanismes », a-t-il dit, évoquant le rôle potentiel du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC). M. Ban a promis une mise à jour annuelle des progrès réalisés dans la mise en oeuvre des engagements du Sommet. « Le SHM doit maintenant aboutir à la création d’un robuste cadre de responsabilité et d’une feuille de route pour tenir les engagements qui ont été pris par tous les acteurs ayant participé au Sommet », a indiqué World Vision. Nombre de ces acteurs ont admis ne pas savoir exactement de quelle façon ils mettront en oeuvre certains des engagements qu’ils ont pris.

Comme l’a dit M. Bessler : « Des questions se posent concernant ces engagements. On peut notamment se demander : ‘Et maintenant, comment on fait ?’ »

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