La prochaine décennie marquera-t-elle la fin des ONG à mandat unique ?
Tandis que la communauté humanitaire se questionne sur la meilleure approche pour relever les grands défis du XXIe siècle, penchons-nous sur l’approche «nexus». Est-ce une approche viable ? Pour beaucoup, ce n’est qu’une fiction, loin des réalités du terrain. Quelles leçons pouvons-nous tirer des programmes d’ACTED fondés sur cette approche ? Quels sont réellement les avantages d’une aide humanitaire libérée du clivage traditionnel humanitaire/développement/consolidation de la paix ?
Image: Patrick Rohr Certaines crises prolongées provoque des déplacements de population de long durée, ce qui exige des changements de financement et mise en oeuvre pour une aide humanitaire. appropriée.
Qu’est-ce que le « nexus » ?
Malgré un nom peu évocateur, le nexus est en fait un principe simple et communément accepté. Mais seule une compréhension pleine et entière des liens théoriques et programmatiques entre l’aide humanitaire, l’aide au développement et la consolidation de la paix pourra ouvrir la voie à une réponse holistique qui intègre et exploite pleinement ces liens. Cette question prend une particulière importance face à des crises humanitaires très coûteuses et prolongées (par exemple la RDC, la Syrie ou le Yémen), dont les effets se feront sentir pendant des décennies.
Le processus de réforme de l’ONU vers une « Nouvelle Méthode de Travail » (NWoW) tend à faire travailler ensemble les différents acteurs pour atteindre des résultats communs après un certain nombre d’années, en veillant à ce que les réponses humanitaires aux crises prolongées permettent aussi d’investir pour les Objectifs du développement durable (ODD).
La « Nouvelle Méthode de Travail »
L’approche nexus est l’aboutissement d’une série d’engagements de l’ONU avec le secteur humanitaire, matérialisé par la « Nouvelle Méthode de Travail » (NWoW), exposée dans le rapport One Humanity, Shared Responsibility, publié dans la phase préparatoire du Sommet humanitaire mondial de 2016.
L’approche nexus trouve son origine dans l’idée de relier aide humanitaire d’urgence, réhabilitation et développement (LRRD – Linking Relief, Rehabilitation and Development) datant du début des années 90 : voir la note thématique « Liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement : vers une aide plus efficace » – Direction générale des politiques externes de l’Union européenne. L’approche LRRD y est décrite comme un concept en évolution constante, qui n’a cessé de se développer au cours des dernières décennies, mais dont la mise en œuvre n’est pas coordonnée à ce jour.En savoir plus
Le Secrétaire général Ban Ki-moon participe à une table ronde matinale sur le Sommet humanitaire mondial de 2016
D’un côté, le nexus n’est qu’un moyen de faire tomber les murs hérités de décennies d’efforts de la part des ONG pour délimiter leur mandat, avec une séparation stricte entre aide humanitaire d’urgence, développement et consolidation de la paix. L’origine de cette tendance à la séparation est souvent attribuée aux bailleurs de fonds, dont la structure de financement privilégie les organisations à mandat unique et bien défini.
La communauté humanitaire est d’accord pour dire qu’en situation réelle, les différents secteurs ne peuvent ni ne doivent rester en vase clos. Ainsi, la question se pose de l’opportunité de continuer à utiliser cette séparation purement artificielle. Pour certains, l’approche nexus est la meilleure, mais elle est loin de faire l’unanimité.
Quels arguments pour et contre le nexus ?
Pour les sceptiques, la question est surtout centrée sur le « comment » : « facile à dire, mais difficile à mettre en œuvre », peut-on ainsi lire dans un article récent du New Humanitarian. Se pose également la question de savoir qui déterminera la portée de l’approche nexus et qui la mettra en œuvre, alors que les acteurs de l’aide humanitaire et de l’aide au développement font preuve de scepticisme non seulement mutuel, mais aussi envers le rôle de l’armée dans le processus de consolidation de la paix.
ECHO, la Direction générale pour la protection civile et les opérations d’aide humanitaire de la Commission européenne, soutient actuellement des projets pilotes fondés sur l’approche nexus dans six pays. Mais les ONGI appellent à la prudence. Leur principale crainte ? Que le dialogue avec l’armée, indispensable pour la mise en œuvre des processus de consolidation de la paix, ne compromette leur capacité à fournir une aide conformément aux principes humanitaires de neutralité, d’impartialité et d’indépendance.
Ilyas Ahmed 2017 Une femme traverse le camp de personnes déplacées de Qoryooley, à la périphérie du district d’Elwak, en Somalie.
Beaucoup des critiques de l’approche nexus sont valables, mais elles ne font pas avancer le débat sur l’avenir de l’action humanitaire pour autant. En termes de coût, chaque année le budget mondial de l’aide connaît un déficit de 15 milliards de dollars, et ce malgré des investissements record de la part des États donateurs. Pourquoi ? Avec des crises de plus en plus prolongées, et vouées à se poursuivre, une bonne partie du budget dédié à l’aide humanitaire est absorbé par la réponse aux besoins fondamentaux de personnes coincées dans une situation de crise permanente, et qui ont besoin d’une aide de première urgence. Par exemple, la durée moyenne d’engagement du CICR dans la réponse aux conflits est de 35 ans. « La réalité est que le financement de l’action humanitaire est dépassé par des besoins croissants et que plus de 80 % de l’aide humanitaire va maintenant à des crises prolongées », d’après un rapport publié par l’Alliance2015.
Les déficiences du système sont d’ailleurs amplement démontrées : les interventions d’aide d’urgence sont menées sur un trop court terme et ont une portée limitée face aux crises récurrentes et de grande ampleur. Prenons l’exemple de camps mis en place dans le cadre d’interventions d’urgence et qui demeurent 20 ans plus tard, comme en RDC. Il est désormais évident que les personnes déplacées et les communautés d’accueil ont perdu leur capacité à faire face aux situations en dehors du cadre de l’aide d’urgence. Ces interventions auraient dû tenir compte des enjeux de développement à long terme, pour sauver davantage de vies et utiliser les ressources financières plus efficacement.
C’est bien là l’idée de l’approche nexus : fournir le cadre programmatique, l’appui institutionnel et le financement nécessaires aux humanitaires pour concevoir leur réponse à des crises prolongées, tout en allant dans le sens des ODD.
Gaytt Craig 2017
Un récent rapport DFID souligne l’impact des conflits sur les programmes d’urgence et de développement avec les exemples du Rwanda, de la Sierra Leone et du Népal, où la communauté humanitaire n’avait pas tenu compte de certaines spécificités, ce qui peut mener à des détournements de l’aide, à exacerber les divisions entre groupes en conflit ou renforcer des mécanismes d’exclusion.
Personne n’ignore les difficultés liées à la mise en place d’une aide humanitaire dans des contextes instables et complexes, ni les compromis éthiques parfois nécessaires aux interventions de première urgence. Dans ce contexte, l’approche nexus représente essentiellement une occasion de réaffirmer l’importance du principe « Do no harm », censé prévenir les potentiels effets négatifs de l’action humanitaire. L’approche nexus encourage les partenaires de mise en œuvre à intégrer le processus de consolidation de la paix dans le cadre de leurs projets, avec les indicateurs nécessaires à sa réalisation.
Si l’approche nexus semble bien justifiée, qu’en est-il de la transition des bailleurs de fonds, des gouvernements et ONG vers un tel système ?
À quoi pourrait ressembler le Nexus ?
Si la question de savoir « comment on va y arriver » n’a pas encore trouvé de réponse, on peut tout de même avoir une idée des types d’interventions correspondants. Par exemple, une fois les causes d’une crise alimentaire identifiées, on peut conjuguer distributions alimentaires d’urgence et initiatives qui encouragent l’agriculture locale, en privilégiant une approche communautaire pour réduire les conflits fonciers entre villages.
ACTED adopte une approche de type nexus depuis sa création en 1993, combinant différentes sources de financement investies en fonction du contexte de chaque pays, et de manière multisectorielle. Au-delà de l’urgence immédiate, ACTED s’intéresse aux opportunités de reconstruction des moyens d’existence à long terme et de développement durable.
Le contiguum : concomitance d’approches d’urgence, de réhabilitation et de développement dans une zone donnée
ACTED adopte une approche en contiguum, par opposition au continuum qui fait référence à la séquence traditionnelle des opérations d’aide d’urgence, de réhabilitation et de développement. L’approche contiguum vise à mettre en place un ensemble d’interventions d’urgence, réhabilitation et développement parallèles et concomitantes, souvent financées par différents instruments d’aide. L’idée, telle que définie dans la Stratégie programmatique globale 2014-2019 d’ACTED, est qu’un « meilleur niveau de développement peut réduire le besoin d’aide d’urgence, une meilleure aide d’urgence peut contribuer au développement et une meilleure réhabilitation peut faciliter la transition entre ces deux éléments ».
L’exemple d’ACTED en Afghanistan
Compte tenu de l’engagement de longue date d’ACTED dans la province de Faryab, dans le nord-ouest du pays, peu d’autres organisations peuvent se targuer de relations aussi bien établies avec les communautés, ni d’une connaissance aussi précise de l’espace socio-économique dans lequel vivent les communautés ciblées. ACTED est donc en mesure de mener en parallèle des opérations d’urgence, réhabilitation et développement dans le Faryab, en combinant les fonds des bailleurs de fonds d’urgence (ECHO, OFDA, etc.) avec ceux des acteurs du développement, tels que la Banque Mondiale et divers ministères nationaux et internationaux.
ACTED, créée en Afghanistan en 1993, entretient des liens extrêmement forts avec les communautés de quatre provinces du nord et de l’est du pays.
En concentrant ses évaluations et ses actions au niveau des Manteqas[1], ACTED arrive à comprendre à la fois les besoins et la capacité de cette communauté à répondre aux urgences et à contribuer aux efforts de réhabilitation et de développement. Dans le Faryab, ACTED fournit une aide d’urgence sous forme de liquidités, d’abris transitoires et de réhabilitation de points d’eau. En matière de « stabilisation », en coordination avec le gouvernement afghan, ACTED a également mis en œuvre des projets pluriannuels pour soutenir ces communautés dans la mise en place de mécanismes de gouvernance locale, comme les Comités de développement communautaire ou des Manteqas. Ces comités représentent un outil de stabilisation important. Enfin, sur le plan du développement, ACTED a aidé les ménages ruraux à créer des initiatives économiquement viables dans le cadre de programmes pluriannuels.
Ce mode de fonctionnement a fait d’ACTED une exception dans un milieu où la tendance est à la spécialisation sectorielle, et il lui a aussi permis de s’adapter au fil du temps à l’évolution des besoins des communautés. Concrètement, il s’agit de s’adapter aux besoins à un instant T plutôt que de plaider en faveur d’un axe sectoriel particulier, là où l’organisation se sent le plus à l’aise.
Au cours des cinq dernières années, ACTED a travaillé sur un large éventail de projets multisectoriels en Asie, Afrique, Europe et Amérique latine.
La Manteqa est une zone géographique et sociale fluide qui forme l’identité et la solidarité des communautés rurales afghanes. Plutôt que d’être une unité territoriale, la Manteqa est un espace socio-économique dans lequel les communautés sont actives dans leur quotidien et qui est structuré par des relations de réseaux interpersonnels.
L’approche nexus en Irak
Le travail d’ACTED dans le gouvernorat de Ninive, dans le nord de l’Irak, constitue un bon exemple de l’approche nexus.
Dans le cadre d’une intervention qui cible à la fois les déplacés internes et les retournés dans les régions anciennement contrôlées par Daesh, ACTED a appliqué une approche multisectorielle par zone, pour assurer une aide humanitaire efficace tout en soutenant la transition vers des solutions durables.
Dans la pratique, il s’agissait de concevoir un projet qui, bien qu’il vise à fournir une aide vitale en temps opportun, ne perde jamais de vue la nécessité d’intégrer des composantes de développement à long terme, tout en tenant compte des spécificités du conflit (consolidation de la paix). Ce dernier point est particulièrement vital dans les zones cibles de Ninive, qui sont devenues des terrains de recrutement privilégiés pour Daesh. L’approche nexus peut contribuer directement à prévenir la recrudescence de conflits qui créerait une nouvelle vague de déplacements et prolongerait la phase de crise.
A Mossoul Ouest, dans la province de Ninive, a été le théâtre d’importants combats entre l’ISIL et les forces gouvernementales, qui ont entraîné des déplacements massifs de population et de lourds dégâts aux infrastructures .
L’action intègre un certain nombre d’aspects et d’approches qui tiennent compte du contexte du conflit : d’après un rapport récent du cluster urgence, moyens de subsistance et cohésion sociale, « les communautés d’accueil, dont une part importante dépend du gouvernement pour subvenir à ses besoins fondamentaux, sont environ 30 fois plus susceptibles d’avoir des perceptions négatives et des relations hostiles avec les déplacés internes ». Dans ses interventions, ACTED met l’accent sur la réhabilitation des infrastructures communautaires utilisées par les déplacés internes, les rapatriés et les communautés d’accueil. Cet engagement à mettre en œuvre le principe fondamental de « ne pas causer de préjudices » (« Do No Harm ») doit être intégré dans tous les projets qui suivent l’approche nexus.
Contrairement aux approches traditionnelles consistant à évaluer les besoins des communautés dans une zone donnée, et de mettre en œuvre des activités par secteur en fonction des besoins, ces communautés bénéficiaires sont ciblées dans une optique de contiguum.
Cette approche par zone est largement mise en œuvre dans l’ensemble des missions d’ACTED. Parmi les facteurs qui impactent la vie des communautés ciblées, on trouve les services, l’accès aux ressources, les relations intercommunautaires, le niveau d’éducation… Autant de facteurs qui vont renforcer ou réduire la capacité à faire face aux situations d’urgence ou aux enjeux de développement. Lors de ses évaluations de besoins, ACTED tient compte de tous les critères propres à chaque communauté, afin de garantir la prise en compte effective des besoins.
Le contiguum, une dynamique à trois niveaux
Urgence – Dans les situations d’urgence, ACTED met en place des programmes de promotion de l’hygiène pour minimiser les risques sanitaires liés aux maladies hydriques dans les zones où les populations affluent en masse et où les infrastructures d’eau, hygiène et assainissement sont insuffisantes.
Réhabilitation/développement – ACTED réhabilite les infrastructures d’eau, d’assainissement et d’hygiène dans les zones urbaines, avant de les remettre aux autorités compétentes afin d’assurer un accès durable à des services de qualité. Dans ces zones, où vivent de nombreuses personnes touchées par le conflit, la remise en état des réseaux d’adduction en eau permettra aux communautés de compter sur les systèmes locaux d’accès à l’eau pour répondre à leurs besoins fondamentaux. Cela réduit l’utilisation de bouteilles d’eau, à la fois coûteuses et néfastes pour l’environnement, tout en réduisant la dépendance de ces populations de l’aide humanitaire. ACTED supervise également un volet hébergement qui permettra aux familles déplacées de réintégrer leur communauté d’origine.
Les ponts font partis des infrastructures essentiels de la ville. Suite à la destruction d’une grande partie des infrastructures de Mossoul Ouest, ACTED réhabilite des structures essentiels à la populations.
Face aux raisons économiques qui rendent les Irakiens dépendants de l’aide, plus vulnérables au recrutement par les groupes armés, et qui découragent les retours, ACTED réhabilite des sites sélectionnés qui peuvent permettre de générer des opportunités d’emploi. Il s’agit également de rétablir l’accès aux marchés en réhabilitant les routes d’accès les plus importantes.
ACTED a remarqué rapidement que le volet consolidation de la paix et cohésion sociale était négligé dans la réponse globale à la situation du nord de l’Irak, notamment autour de Telafar et Mossoul. Compte tenu des défis et des sensibilités susmentionnés, ACTED a pris un certain nombre de mesures pour s’assurer que ses programmes respectent les principes du « Do no harm ». En outre, les centres de ressources communautaires nouvellement créés offrent un espace dans lequel l’organisation peut offrir une série de sessions éducatives qui intègrent des sessions de sensibilisation sur la cohésion sociale avec des ateliers de rédaction de CV et des cours d’anglais. Ces mesures, en plus de cibler la remise en état des infrastructures publiques qui sont utiles à tous les groupes de la communauté, représentent des moyens cruciaux et efficaces d’aider la société iraquienne à réduire les tensions et à rebâtir ses relations internes.
S’assurer que les opportunités d’emploi sont équitablement réparties entre les déplacés internes, les rapatriés et les membres de la communauté d’accueil est une méthode grâce à laquelle ACTED s’assure que sa programmation ne contribue pas aux tensions communautaires.
Une réflexion sur « ACTED Global ACTED L’approche nexus et le contiguum humanitaire-développement »