Sommet humanitaire mondial – La « Grande Négociation » : décryptage

Cet accord destiné à régler la question du financement d’urgence a reçu un accueil mitigé.

La « Grande Négociation » (« Grand Bargain ») est un ensemble de réformes visant le financement humanitaire, lancé à l’occasion du Sommet humanitaire mondial. Trente représentants de bailleurs de fonds et d’organisations d’aide humanitaire se sont entendus sur 51 « engagements » destinés à accroître l’efficacité du financement de l’aide d’urgence.

Certains estiment que l’accord ne va pas assez loin. D’autres jugent honorable que les bureaucraties se soient entendues sur une telle variété de sujets en quelques mois seulement. D’après Lilianne Ploumen, la ministre néerlandaise de la Coopération au développement, remanier le système complexe de budgétisation et de passation de marchés de l’aide d’urgence est « bien plus compliqué que ce beaucoup de personnes imaginent ».

« Ça pourrait être la Grande Négociation du statu quo, à moins qu’il y ait des actions plus spécifiques », a dit Christina Bennett du groupe de réflexion londonien Overseas Developpement Institute. « Nous avons besoin d’échéanciers et d’objectifs » sans quoi « ce ne seront que des réformettes ».

Colin Bruce, de la Banque mondiale, estime lui aussi que la question du suivi est un « problème majeur » à régler d’urgence. Pour l’heure, la Grande Négociation n’est rattachée à aucune institution et de nouveaux aménagements devraient avoir lieu fin juin, a-t-il dit à IRIN.

L’analyste Antonio Donini a dit à IRIN que l’accord, décidé en seule présence des membres de l’« oligopole », ne modifiera pas « les dynamiques de pouvoir du système ». Le groupe se compose de 15 bailleurs de fonds et de 15 agences d’aide humanitaire seulement – qui, ensemble, représentent l’essentiel des dépenses mondiales en aide d’urgence.

La Grande Négociation n’est pas une simple mesure d’économie. D’après le groupe, elle devrait permettre d’engranger 1 milliard de dollars d’économies par an d’ici cinq ans – ce qui ne représente qu’environ cinq pour cent des dépenses actuelles.

Un processus houleux

Le processus ne s’est pas déroulé sans heurts. Les négociations ont parfois été houleuses, d’après l’un des participants. Un autre haut représentant d’ONG a dit que certaines réformes avaient été édulcorées au fil du processus de négociation. Le recours aux aides en espèces, par exemple, ne recueille qu’un appui frileux dans le texte définitif. Il a expliqué qu’il y avait peu de chances que le Congrès américain y adhère et aurait préféré – comme beaucoup d’autres – un type d’aide produisant « des choses pouvant être prises en photo », comme des tentes ou un puits.

Certaines choses sont difficiles à changer. D’après un analyste en financement, les gros bailleurs de fonds n’ont guère d’autre choix que de passer par les agences multilatérales des Nations Unies, qui gèrent les plus grosses subventions du secteur de l’aide d’urgence, pour dépenser l’essentiel de leurs ressources. « Leur rôle est de répartir l’argent », a-t-il dit. Cela a affaibli la capacité des bailleurs de fonds à soutirer des réformes aux Nations Unies, a-t-il dit. Les fonctionnaires sont toutefois peu nombreux dans les ministères en charge de l’aide, notamment en raison de la pression économique, parlementaire et médiatique pour réduire les frais généraux. « Les bailleurs de fonds des agences bilatérales n’ont d’autre choix que de déverser des sommes colossales dans le système multilatéral », a-t-il dit.

Certaines des mesures de la Grande Négociation visant à réduire la bureaucratie et la paperasserie peuvent sembler prosaïques, mais cette rationalisation pourrait avoir un impact significatif. Peter Maurer, le président du Comité international de la Croix-Rouge, a dit qu’« il [était] absurde de consacrer autant de temps et d’argent à des rapports que personne ne lit ». L’administratrice générale d’USAID, Gayle Smith, a fait remarquer avec ironie qu’elle avait récemment eu le droit à une « standing ovation » pour avoir évoqué des « exigences de reporting uniformisées ».

Sur les 10 domaines abordés, deux ont fait l’objet d’un examen plus approfondi : la transparence et le financement des agences d’aide humanitaire locales et nationales. Ceux qui espéraient une réforme en profondeur de l’aide en espèces et de l’évaluation des besoins sont globalement déçus.

Pour ce qui est de la transparence, les membres du groupe se sont engagés à publier leurs données financières dans un format public commun d’ici deux ans. D’après Nils Carstensen, de l’ONG Local2Global Protection, la situation actuelle en matière de données « est si mauvaise qu’elle ne peut que s’arranger ». Le suivi le plus basique des flux de financement est « truffé d’inconnues », a-t-il ajouté.

Les ONG locales ressortent également gagnantes. IRIN a demandé à Degan Ali de formuler un bref commentaire sur la Grande Négociation. Cette militante d’une ONG du Sud, qui est également l’une des instigatrices du nouveau réseau NEAR, s’est contentée de répondre « 25 % » en référence à l’objectif d’allouer un quart des financements humanitaires internationaux aux ONG locales d’ici 2020. Cela constituerait une nette amélioration par rapport au prorata actuel, et entamerait l’hégémonie des agences des Nations Unies et des ONG internationales. Un recours accru aux capacités locales permettrait de bâtir « une culture de respect… de confiance » et de « partager les risques », a dit As Sy, le secrétaire général de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Voici un bref aperçu des 10 domaines abordés par la Grande Négociation, qui ressortent du projet de texte définitif que s’est procuré IRIN :

Transparence

La promesse : « publier des données à jour, transparentes, harmonisées et de grande qualité sur le financement humanitaire d’ici deux ans ». Le format convenu sera certainement celui du modèle de données de l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IITA), précise l’accord. Plusieurs des gros bailleurs de fonds ont déjà publié au moins une partie de leurs données dans ce format. Cela devrait favoriser une meilleure redevabilité, tant en amont, vis-à-vis des bailleurs de fonds, qu’en aval, vis-à-vis des bénéficiaires de l’aide.
Intervenants nationaux et locaux

Sachant que d’après les derniers chiffres seuls 0,4 pour cent des fonds d’urgence vont directement aux opérateurs locaux et nationaux, l’objectif de 25 pour cent à l’horizon 2020 est ambitieux (bien qu’il soit précisé « aussi directement que possible »). Les ONG du Sud recevront davantage de financements, à de meilleures conditions, mais il leur sera difficile de se défaire de la relation de sous-traitance qui les lie aux agences des Nations Unies et aux grosses ONG internationales.

Espèces

Alors que des études affirment que l’efficacité de l’aide en espèce ne fait désormais plus aucun doute, l’absence d’objectifs fermes en la matière est une déception majeure pour les partisans d’un recours accru à ce système. Le texte est contradictoire. D’un côté, il affirme : « le recours aux espèces donne plus de choix et de responsabilités aux personnes affectées et renforce les marchés locaux, mais reste sous-exploité ». De l’autre, il demande à ce que les recherches en la matière soient approfondies « afin de mieux appréhender les risques et les avantages » afférents.

Réduire les doubles emplois et les frais de gestion

Tandis que les bailleurs de fonds attendent de leurs bénéficiaires qu’ils réduisent les dépenses, les agences d’aide humanitaire accusent la bureaucratie de ces derniers de compliquer leurs transactions. « Réduire les frais de gestion implique de limiter les exigences individuelles des bailleurs de fonds et des organisations d’aide humanitaire en matière de reporting, de même que leurs mécanismes de surveillance », affirme le document. C’est aux bailleurs de fonds qu’il incombe d’« harmoniser » les accords de subvention standard. Il est demandé aux agences d’aide humanitaire de faire preuve de davantage de transparence concernant leurs coûts réels « d’ici fin 2017 » et, d’ici là, de réaliser des économies en partageant leurs frais administratifs de type transport, logistique, TI et assurance.

Évaluation des besoins

La question de l’évaluation des besoins est épineuse. Certains estiment que les agences d’aide humanitaire se retrouvent trop souvent à définir l’ampleur du problème, à choisir là où elles souhaitent intervenir et à fixer leurs prix. La Grande Négociation n’aborde que partiellement le problème du chevauchement et du dédoublement des évaluations des agences d’aide humanitaire impliquées. Le document affirme que les bailleurs de fonds et les agences d’aide humanitaire « devront fournir, pour chaque crise, une seule et même évaluation des besoins, à la fois complète, interdisciplinaire, méthodologiquement viable et impartiale, afin de permettre des décisions stratégiques éclairées sur la manière d’intervenir et de financer l’intervention, réduisant ainsi le nombre d’évaluations… ». Dissocier l’évaluation de l’intervention, en commandant des évaluations indépendantes par exemple, a été évoqué dans des versions précédentes du texte, mais n’a pas été retenu dans sa version définitive. Les spécialistes de l’évaluation des besoins du projet ACAPS parlent d’un « grand pas de côté ».

Une « révolution participative »

Les bénéficiaires finaux de l’aide ont le plus souvent peu de choix ou d’influence quant aux services dont ils bénéficient, et jusqu’à présent les mécanismes de rétroaction ont eu peu d’impact sur la manière d’exécuter les programmes. La Grande Négociation affirme : « nous devons fournir des informations aisément accessibles, garantir l’existence d’un processus participatif et de rétroaction efficace, et nous assurer que les décisions relatives à la gestion et à la conception tiennent compte du point de vue des communautés et des personnes sinistrées ». À ce propos, l’accord cite deux ensembles de directives : la Norme humanitaire fondamentale (CHS) et les engagements des responsables de l’IASC en matière de redevabilité envers les populations affectées (CAAP). Les bailleurs de fonds devront accepter que les programmes puissent changer suite au retour d’information des communautés, et les agences d’aide humanitaire devront expliquer comment elles comptent intégrer cette rétroaction à leurs programmes.

Planification et financement pluriannuels

Dans les crises durables, les agences d’aide humanitaire perdent souvent du temps et de l’énergie à présenter aux bailleurs de fonds, année après année, des programmes similaires dépourvus d’objectifs à plus long terme. La grande majorité des enquêtes humanitaires respectent un cycle de 12 mois. L’objectif de la Grande Négociation est de tester une planification et des financements pluriannuels auprès de cinq pays à l’horizon 2017.

Affectation

En règle générale, les bailleurs de fonds affectent leurs ressources à des projets spécifiques, mais cela peut s’avérer inefficace et encourager la micro-gestion. La Grande Négociation laisse entendre que différents types de mécanismes de financement commun se développeront. Le Fonds central d’intervention d’urgence (CERF) des Nations Unies – une source de financements destinée aux agences des Nations Unies et alimentée par différents bailleurs de fonds – devrait lever jusqu’à un milliard de dollars par an. Le texte préconise de réduire le recours à la préaffectation, sans vraie promesse de coercition : « le but est de tendre vers un objectif mondial de 30 pour cent de contributions humanitaires non affectées, de manière contraignante ou non, à l’horizon 2020 ». L’avancement des progrès en ce domaine dépend en grande partie de la classification des affectations, si bien que la première mesure à prendre est de déterminer ce qu’est une affection contraignante et une affectation non contraignante. Il est intéressant de noter que les agences d’aide humanitaire qui souhaitent voir les financements qu’elles reçoivent assortis de moins de conditions devront répercuter cet avantage – les petites ONG travaillant en sous-traitance pour une agence des Nations Unies ou une grosse ONG devront elles aussi bénéficier de plus de liberté. Les détracteurs rappellent qu’une initiative analogue baptisée Good Humanitarian Donorship existe déjà, dont le texte ne fait pas mention et qui n’a pas encore été entièrement mise en œuvre.

Harmonisation du reporting

Le texte indique de manière assez claire que la responsabilité en incombe aux bailleurs de fonds : « simplifier et harmoniser les exigences en matière de reporting d’ici la fin 2018 en réduisant le volume des rapports, en décidant conjointement d’une terminologie commune, en identifiant les exigences essentielles et en développant une structure de reporting commune ».

Renforcer les échanges entre les acteurs de l’aide et ceux du développement

Combiner les ressources et les agendas des secteurs de l’aide et du développement est une question qui soulève les passions. Le texte tente de trouver un équilibre fragile : « il s’agit de transcender les frontières institutionnelles en vertu d’un avantage comparatif ». L’intention générale est vaste (le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a pris ses distances vis-à-vis de cette section du texte) : « mieux employer les ressources et les compétences pour réduire les besoins humanitaires à long terme dans l’objectif de contribuer aux résultats des Objectifs de développement durable. Renforcer considérablement les efforts de prévention, d’atténuation et de préparation en vue d’une intervention rapide, pour anticiper et obtenir les ressources nécessaires au relèvement. Cela devra être la priorité non seulement des organisations d’aide humanitaire et des bailleurs de fonds, mais également des gouvernements nationaux à tous les niveaux, de la société civile et du secteur privé. »

Plus d’info


Connectez-vous pour laisser un commentaire